A educação básica é obrigação do Estado e da família. Segundo a Constituição Federal, ambos são responsáveis por garantir que crianças e adolescentes entre quatro e 17 anos de idade cursem os ensinos fundamental e médio, sendo que ao governo cabe garantir o número suficiente de vagas. A responsabilidade, nesse caso, é dividida entre municípios, estados e União.

Também está prevista na Constituição (artigo 212) a divisão dessa conta: a União deve investir, no mínimo, 18% da receita resultante dos impostos recolhidos, enquanto estados e municípios devem destinar 25% dos recursos obtidos da mesma forma. O montante total deve assegurar a prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório “no que se refere à universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade”, cumprindo ainda as determinações do Plano Nacional de Educação (PNE).

Segundo o Portal da Transparência do governo federal (www.transparencia.gov.br), as receitas totais da União no ano de 2012 foram de aproximadamente R$ 1,95 trilhão. Contudo, esses recursos são de diversas origens. Os valores obtidos com impostos ficaram na casa de R$ 347,26 bilhões, por volta de 17,7% do total arrecadado pelo governo federal, enquanto o restante veio de receitas patrimoniais, industriais e contribuições sociais.

A obrigatoriedade constitucional, de 18%, representa cerca de R$ 62,5 bilhões. Ou seja: o valor que o governo federal teria que investir obrigatoriamente em educação para seguir o que prevê a Constituição Federal é equivalente a pouco mais de 3% de toda a sua arrecadação. No caso dos 27 estados, o Distrito Federal e os mais de 5.600 municípios, além de composição diversificada, assim como ocorre com a receita federal, os valores arrecadados dependem das atividades comerciais e industriais em seus territórios.

O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais de Educação (Fundeb) e programas suplementares de alimentação e assistência à saúde das instituições de ensino básico, financiados com recursos provenientes de outras fontes definidas no orçamento anual, completam o bolo de custeio dos sistemas e redes de ensino. No total, segundo levantamento da Organização para Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OCDE), o investimento brasileiro na educação está na casa de 5,55% do Produto Interno Bruto (PIB), que é a soma de consumo, renda, investimentos, gastos dos governos e o saldo da balança comercial.

Recursos insuficientes

Segundo indicadores do Movimento Todos Pela Educação (www.todospelaeducacao.org.br), em 2011, havia mais de 3 milhões de crianças na faixa etária que vai dos 4 aos 17 anos fora da escola. E as que estavam na escola não apresentavam desempenho satisfatório, pois, em 2011, na segunda etapa do ensino fundamental, 27% dos alunos apresentaram aprendizado adequado em Língua Portuguesa e apenas 16,9% em Matemática.

No Brasil, investe-se menos em educação do que a média dos 34 membros da OCDE, que destinam pelo menos 6% dos seus PIBs para a formação das novas gerações, nos seus sistemas já bastante consolidados. É o caso de nações como Alemanha, Austrália, Estados Unidos, França, Finlândia e Reino Unido. Considerando que no Brasil há déficit de vagas no ensino básico obrigatório, o investimento precisaria ser maior para garantir a expansão, a universalização, a qualidade e a equidade na educação.

Desde 1999, a Campanha Nacional pelo Direito à Educação (www.campanhaeducacao.org.br) está em atuação. Na época de sua criação, o País estava debatendo o Plano Nacional de Educação que vigorou entre 2001 e 2010, e o movimento mobilizou atores políticos no sentido de avaliar as falhas nas estruturas da educação nacional, que geravam os maiores problemas de ensino. Segundo Daniel Cara, coordenador-geral da Campanha, entre as deficiências, foi identificado o baixo investimento resultante de vetos do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso a propostas de maior financiamento para a educação, os quais foram mantidos pelos governos Lula, contrariando o compromisso histórico do Partido dos Trabalhadores.  

Para o coordenador, com o cenário atual de financiamento dos sistemas e redes de ensino, mesmo se toda a gestão dos recursos destinados à educação fosse feita de maneira perfeita, ainda faltaria verba para que o ensino brasileiro se comparasse ao de outros países. “Cada escola é um universo, com dinâmicas próprias que precisam ser bem trabalhadas e resolvidas para que a educação tenha qualidade, mas existe um problema global de subfinanciamento da política educacional. Estamos bem próximos do limite do que é possível realizar em termos de políticas educacionais com os recursos que hoje são despendidos”, avalia Cara.

No âmbito da Campanha, foi desenvolvido um cálculo para identificar quanto custa a educação pública com qualidade. O custo aluno-qualidade inicial (CAQi) considera o que influencia nos resultados obtidos pela escola e estima os custos de fatores, como número de alunos por turma, remuneração inicial dos professores, plano de carreira atrativo com padrão de progressividade das demais profissões públicas, formação continuada e condições infraestruturais da escola (desde biblioteca, laboratórios de Informática, de Ciências e material didático até materiais de escritório e produtos de limpeza e higiene para os banheiros). “Calculamos tudo com um alto nível de detalhes. Pela primeira vez, o CNE [Conselho Nacional de Educação] firmou uma parceria formal com uma organização da sociedade civil para normatizar o custo aluno-qualidade na forma de um parecer que busca ser uma resolução, a qual orientaria a gestão pública em todo o País”, explica Cara.

O CAQi, de acordo com o coordenador-geral da Campanha, é um aperfeiçoamento dos próprios parâmetros usados pelo Ministério da Educação para calcular os investimentos necessários, o qual, em seu formato original, não consideraria os padrões mínimos de qualidade do ensino e das instituições como variáveis para a estimativa dos investimentos necessários. Na perspectiva da organização, o custo aluno-qualidade inverte a lógica, pois em vez de gastar o que está disponível, calcula-se antes o quanto é necessário investir, o que esse custo representa com o que é gasto e então se identifica a diferença. “Ao aplicar o cálculo apenas para as matrículas atuais, sem considerar a necessidade de expansão, porque ainda tem muita gente fora da escola, a comparação do custo aluno-qualidade com o que hoje é investido por aluno ao ano, somente na educação básica, representa uma diferença que gira em torno R$ 44 bilhões. Embora o MEC não homologue nossa base de cálculo, o FNDE [Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação] a utiliza, o que já é uma incidência importante”, acredita Cara.

Quem paga a conta

A Campanha Nacional avalia que o aumento dos recursos para financiamento de um ensino público de qualidade deve ser custeado pelos estados (uma pequena parte) e pela União (maior parte), que é o organismo que, proporcionalmente, menos investe na atualidade. Os levantamentos da entidade dão conta de que a cada R$ 1 aplicado na educação nacional, R$ 0,20 saem dos cofres da União, R$ 0,41 dos estados e R$ 0,39 dos municípios.

A presidente da União Nacional dos Dirigentes Municipais da Educação (Undime), Cleuza Repulho, destaca que – além do baixo investimento da União –, a maioria dos municípios vive desses repasses federais e mantém uma relação com os estados, pelo menos na área da educação, de subalternidade, com o uso do poder político maior da unidade da federação para colocar as administrações das cidades em uma posição desvantajosa. “O regime de colaboração, na maioria dos estados brasileiros, é muito ruim. Funciona no Ceará e no Mato Grosso, e parcialmente no Acre, no Mato Grosso do Sul, no Paraná e em Pernambuco. Nos demais não existe, ou quando existe é uma relação do tipo ‘transporte meus alunos, faça merenda para a rede estadual”, revela.

Cleuza defende, no entanto, que apenas gestão dos recursos não basta, pois a falta de colaboração faz com que as redes não funcionem adequadamente, que se crie uma dicotomia entre escolas estaduais e municipais. “As crianças não podem depender da sorte ou do azar de estarem em cidades cujos gestores são mais ou menos preocupados com a educação. Não são apenas os recursos que fazem a diferença para as cidades terem bom ou mau desempenho. Você tem que aliar compromisso pedagógico, compromisso político e investimento. Só dinheiro não é a solução dos problemas”, ressalta.

Tanto a Undime quanto a Campanha Nacional pelo Direito à Educação avaliam que os investimentos na educação pública devem ser aplicados em função da universalização e da qualidade, e concluem que seriam necessários recursos equivalentes a 10% do PIB para atingir níveis mínimos, ou seja, equivalente a menos da metade do que a média de desempenho e qualidade apresentada nas avaliações internacionais por países com o mesmo nível de desenvolvimento médio atual do Brasil.

A proposta, apresentada no ano passado no Congresso Nacional nos debates para elaboração do PNE, encontrou forte resistência tanto entre parlamentares governistas quanto oposicionistas, além de manifestações contrárias de veículos da grande imprensa. Além disso, em junho, o ministro da Fazenda, Guido Mantega, afirmou que com os 10% do PIB, “o Plano [Nacional] de Educação vai quebrar o Estado”.

Conforme avaliou Cara, nesse momento, “as pessoas entenderam que o governo estava completamente desvairado. Os próprios jornais que foram contra os 10% no início, em seus editoriais, ficaram constrangidos em manter a posição depois dessa declaração do ministro”. Atualmente, com a medida provisória 592/2012, o governo federal está tentando vincular os investimentos na educação às fontes de recursos, com os royalties da exploração do petróleo nos novos postos da área do pós-sal. 

Mas como a maioria destes estão praticamente todos explorados, o Fórum Nacional de Educação abriu uma petição pública para vincular 100% de todos os royalties do petróleo e 50% do Fundo Social do Pré-Sal para a educação pública, que pode ser assinada no site www.avaaz.org. Enquanto isso, a proposta para o novo PNE está no Senado. A disputa é política e ainda depende de negociações que colocaram governo (situação e oposição) de um lado e entidades, algumas governamentais, que militam pela direito à educação com qualidade, do outro.

Gestão do que se tem

São Bernardo do Campo, na Grande São Paulo, é uma cidade com boa arrecadação, devido à concentração de empresas e indústrias, além de uma política consolidada de Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), mas essa não é a realidade em 80% dos municípios brasileiros. Os alunos dos primeiros anos do ensino fundamental da rede municipal obtiveram média de 5,8 em 2011, no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb), 0,2 ponto acima da meta projetada pelo Ministério da Educação para o município e 1,1 acima dos 4,7 pontos da (baixa) média nacional obtida pelas redes municipais.

Conforme a secretária de Educação do município, Cleuza Repulho, São Bernardo destina entre 54% e 55% do orçamento da educação em folha de pagamento. O restante é investido em formação continuada e infraestrutura, um dos pontos mais complicados da cidade, pois as escolas existentes nas regiões centrais estão com cada vez menos alunos, enquanto as da periferia têm maior demanda. “Como 50% do território do município são áreas de manancial, novas escolas não podem ser construídas em locais onde as pessoas já vivem”, afirma a secretária, explicando que para atender a demanda por vagas com a rede existente, 10 mil crianças e alunos são transportados diariamente em 200 linhas de ônibus escolares custeadas pela prefeitura, nos períodos matutino, vespertino e noturno. Com média de 25 a 27 alunos por sala, o município ainda tem déficit de unidades na educação infantil, o que se planeja suprir até 2016.

O plano de carreira docente é fundamentalmente de estatutários e a progressão se dá por tempo de serviço, formação e titulação. A média salarial para jornada de 40 horas semanais é de R$ 2.300. Os cargos de direção e coordenação, que hoje são por concurso, estão passando a ser atribuídos via processo seletivo composto por prova, entrevista e avaliação de projeto para a escola, de modo que os próprios professores da rede tenham a possibilidade de ascender a tais postos.

A formação continuada é realizada em um centro de formação mantido pela prefeitura e em cursos de pós-graduação concebidos para as necessidades do município, mas operacionalizado pela Universidade de São Paulo (USP). Na escola, os problemas específicos são debatidos na hora de trabalho pedagógico coletivo, sob a liderança das coordenações pedagógicas. A infraestrutura é implementada para oferecer aulas em tempo integral, com atividades diversificadas no contraturno, de acordo com a cultura local. A ideia é promover práticas que fazem parte do cotidiano, que as crianças gostem e interligadas com o conteúdo da sala de aula, porém sem formalidades escolásticas. Uma dessas atividades, por exemplo, é o skate, muito forte na cultura urbana jovem do ABCD Paulista.

Alimentação também é tratada como algo que tem influência direta no rendimento escolar. Todas as escolas têm acompanhamento nutricional e programas de segurança alimentar. Segundo a secretária, com a substituição de ingredientes e alimentos menos saudáveis, já foram retiradas 100 toneladas de açúcar da merenda. O acompanhamento também prevê combate à obesidade para prevenir casos futuros de doenças, como diabetes e hipertensão, servindo também como ação de saúde pública. A merenda é custeada com verbas oriundas do FNDE (entre 30 e 35%), e o restante pelo tesouro municipal. “Uma cidade tem que investir os 25% do seu orçamento na educação. Não dá para contrabandear recurso”, sentencia.

Alternativas individualizadas de financiamento

Os valores destinados para a educação no País não incluem os gastos com o ensino em instituições particulares, uma alternativa que muitas famílias buscam de forma individualizada, que não inclui a busca pela garantia da equidade entre os diferentes sistemas de ensino públicos e privados. De acordo com o coordenador-geral da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, existe um grupo de escolas particulares de excelência, que não chega a cem instituições em todo o País. Depois, um segundo grupo grande de escolas de classe média que não são de excelência, mas têm um bom nível. O terceiro grupo, o maior deles, é formado por escolas particulares que atendem à chamada “nova classe C”. “Esse ímpeto da classe C não se dá, racionalmente, por busca de qualidade. A escola particular de baixo padrão é pior do que a escola pública. Boa parte dela é formada por professores que não passaram em concurso para a escola pública e até recebem menos do que receberiam se fossem aprovados. Nesses casos, o cidadão coloca seu filho numa escola particular porque ela é socialmente reconhecida como melhor do que a pública e porque ela traz aparentemente mais segurança, pois os pais partem do pressuposto de que é um ambiente mais controlado e disciplinado”, acredita Cara.

O coordenador-geral avalia que escolas particulares de qualidade têm mensalidades médias de R$ 1.500, nas nove maiores capitais do País, e entre R$ 800 a R$ 1.500 nas demais cidades. “As famílias financiando a educação básica, abrindo mão do direito; se não tiver condição de pagar uma escola realmente de qualidade, é uma escolha equivocada”, finaliza.

Matéria publicada na edição de abril de 2013 da revista Profissão Mestre. Você pode lê-la na íntegra na edição impressa.

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